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Comment les villes canadiennes réagissent à la crise - et ce qui va suivre

Article

Par Selena Zhang, André Côté

Publié à l'origine dans Première réponse politique le 21 avril 2020, Selena Zhang et André Côté décrivent en détail les façons rapides et novatrices dont les municipalités canadiennes ont réagi au COVID-19 et proposent des principes qui peuvent guider les villes dans la planification de la réponse et du rétablissement.

Conformément au schéma habituel des affaires publiques canadiennes, la réponse gouvernementale à la pandémie de COVID-19 a largement braqué les projecteurs sur les niveaux fédéral et provincial. Les points de presse quotidiens du Premier ministre ont donné lieu à des annonces vraiment profondes, sans précédent tant par l'ampleur des mesures recommandées pour la santé publique que par les investissements d'urgence destinés à soutenir les personnes et les entreprises. Les provinces sont également des acteurs essentiels, car elles gèrent le système de santé, ainsi que la sécurité publique, les soins de longue durée, l'éducation et une myriade d'autres domaines touchés par la fermeture.

Cependant, comme pour beaucoup d'autres aspects des affaires publiques, la situation d'urgence touche principalement les villes, où vivent la plupart des Canadiens. Les maires, les conseillers municipaux et les responsables de la santé publique sont devenus les "visages" de la réponse, aux côtés de leurs homologues provinciaux et fédéraux, en fournissant des mises à jour sur les taux d'infection locaux et les principales interruptions de service, et en délivrant des messages sévères aux habitants sur les lignes directrices en matière de distanciation sociale. On apprécie moins le large éventail d'autres mesures prises par les collectivités locales, à une vitesse sans précédent, en réponse à la crise dans leurs communautés - et les défis considérables auxquels elles seront confrontées à mesure que la crise se prolonge et que les efforts se déplacent de la réponse à la guérison.

Comment les villes réagissent

Depuis le début de la pandémie, les temps les plus sombres ont fait ressortir le meilleur de nos communautés, avec une constellation d'innovations et d'expérimentations urbaines émergeant d'un océan à l'autre. En tant qu'ordre de gouvernement le plus proche de la population, les municipalités sont particulièrement bien placées pour élaborer des politiques locales qui répondent directement aux contextes, aux besoins et aux opportunités locaux. Certaines villes ayant été touchées plus tôt et plus durement que d'autres, les collectivités locales se sont tournées les unes vers les autres pour savoir à quoi s'attendre et comment réagir.

Pour aider les urbanistes, les administrateurs et les membres des communautés à travers le pays à rester en contact et à suivre ce qui se passe sur le terrain pendant la crise COVID-19, l'Institut urbain du Canada (IUC) a lancé trois plates-formes alimentées par des bénévoles. La première, CityWatch Canada, permet de suivre les mesures d'intervention d'urgence mises en place par les autorités municipales à travers le Canada - maintenant pour 65 villes, y compris les principaux centres urbains dans toutes les provinces et territoires, et toutes les villes dont la population est supérieure à 100 000 habitants. Le second, CityShare Canada, contient des ressources, des outils et des récits sur la façon dont les habitants et les bâtisseurs de villes de tous les secteurs réagissent au COVID-19. La troisième, CityTalk Canada, fait office de place publique virtuelle, avec des conversations franches, des analyses et des commentaires permettant de comprendre la nouvelle réalité urbaine dans le cadre de COVID-19.

Cet article s'inspire de ces plateformes pour mettre en lumière les tendances importantes et les innovations inspirantes qui ont émergé des gouvernements locaux en particulier.

Les données de CityWatch Canada montrent que 55 des 65 villes suivies sont en état d'urgence.

La grande majorité des villes canadiennes (55 sur 65 suivies par CityWatch Canada) sont en état d'urgence.

Les neuf plus grandes villes, et bien d'autres, ont annoncé l'état d'urgence local, souvent avant leurs homologues provinciaux et territoriaux. D'autres font l'objet de déclarations provinciales/territoriales. Les villes qui ne sont pas en état d'urgence - par exemple Charlottetown et Iqaluit - sont plus petites et tendent à être plus éloignées géographiquement, et moins susceptibles d'être touchées par la pandémie dans un premier temps. L'état d'urgence, au-delà de la déclaration de l'urgence de la crise aux habitants, est important car il donne aux gouvernements une flexibilité et des pouvoirs supplémentaires pour prendre des mesures en faveur de la santé et de la sécurité publiques.

De solides mesures de santé publique sont en place dans la plupart des villes.

Toutes les grandes villes du Canada, et la majorité d'entre elles, appliquent des politiques d'éloignement social. Comme cela a été largement rapporté, les villes ont pris de plus en plus au sérieux l'application de leurs règlements en matière d'éloignement social à mesure que la propagation du virus s'est accélérée, avec une controverse dans certains cas sur les tactiques et les contraventions. Dans les dix plus grandes villes et quelques autres, des services de garde d'enfants ont été mis à la disposition des travailleurs essentiels. Certaines villes ont été confrontées à des défis particuliers. Par exemple, la mairie de Windsor a dû négocier des arrangements pour les quelque 1 600 professionnels de la santé qui traversent chaque jour la frontière pour se rendre à Détroit, une ville durement touchée, et ce au milieu de questions diplomatiques épineuses.

Les villes ont pris la décision difficile de fermer totalement ou partiellement des installations et des services.

Il s'agit de la quasi-totalité des mairies, des centres de loisirs, des bibliothèques publiques, des parcs et des terrains de jeux, ainsi que de la plupart des autres bâtiments municipaux. De nombreux services municipaux essentiels ont été suspendus, ce qui représente un défi de taille pour de nombreux habitants et communautés. Une exception de taille : la collecte des déchets, qui est assurée comme d'habitude dans la plupart des villes. Les opérations essentielles telles que les services d'urgence et l'approvisionnement en eau n'ont pas non plus été touchées. Cependant, la crise a été source d'inspiration, de créativité et d'innovation. De nombreuses villes ont réaménagé leurs installations à d'autres fins. Par exemple, des succursales de bibliothèques se sont transformées en banques alimentaires à Toronto, et la bibliothèque publique de Halton Hills utilise ses imprimantes 3D pour produire des pièces d'écrans faciaux pour les travailleurs de la santé de première ligne.

L'avenue Byron à Ottawa a été fermée à la circulation des piétons afin de permettre une plus grande distanciation physique.

La mobilité étant limitée par l'éloignement social et les politiques de maintien à la maison, les transports ont été gravement affectés. 

Les autorités de transport public ont instauré des limites de passagers, l'entrée par la porte arrière et la suppression des tarifs afin d'imposer une distanciation sociale. La crise a été un défi pour les transports locaux à bien des égards : elle a créé des risques pour la santé des travailleurs des transports en commun et a fait chuter les recettes tarifaires. Mais elle a aussi donné lieu à des solutions novatrices. Belleville Transit, après avoir constaté une réduction de 80 % de sa fréquentation, a adopté un service à la demande, les clients réservant leurs trajets à l'aide d'une application de transport en commun. Les autorités de villes comme Calgary, Edmonton, Montréal, Winnipeg et Ottawa ont décidé de "piétonniser" certaines rues, ou ont demandé aux habitants de traiter les trottoirs comme des rues à sens unique, afin de s'assurer que les personnes effectuant des trajets essentiels puissent pratiquer la distanciation physique en toute sécurité.

Alors que de nombreux services sont fermés ou réduits, d'autres s'organisent rapidement pour venir en aide aux populations vulnérables. 

Toutes les grandes villes ont ouvert de nouvelles places dans les refuges pour sans-abri et ont mis à disposition des unités d'isolement dans les refuges pour sans-abri, la plupart d'entre elles ayant réaffecté certains bâtiments publics à des services sociaux (les données sont limitées pour les villes plus petites). Des patinoires de hockey, des centres de congrès, des bâtiments de loisirs et des chambres d'hôtel louées ont été transform és en refugestemporaires ou en sites d'auto-isolation assistée.

Une forte majorité de villes (55 sur 65) ont annoncé une forme de soutien financier aux habitants et aux entreprises pour les aider à surmonter la crise.

La majorité des villes ont pris des mesures pour différer les taxes pour les résidents et les entreprises, et nombre d'entre elles ont également apporté d'autres aides à l'un ou aux deux groupes. Ces mesures ont principalement pris la forme d'un report de l'impôt foncier et des factures de services publics sans pénalité, et d'un allègement des loyers pour les petites entreprises et les locataires à but non lucratif dans les locaux de la ville. En règle générale, ce sont les grandes villes qui ont été les plus actives en matière d'assistance.

Enfin, la gouvernance des villes a été considérablement affectée.

Il est intéressant de noter que les villes ont adopté des approches très différentes en ce qui concerne les réunions du conseil municipal. D'après les dernières données, Toronto, Edmonton, Brampton et d'autres villes ont entièrement annulé les réunions du conseil municipal ; Calgary, Ottawa, Surrey, Winnipeg et Vancouver, entre autres, ont opté pour des réunions virtuelles ou par téléconférence, tandis qu'un plus petit groupe, dont Montréal, continue d'organiser des réunions en personne. Les lieux formels d'engagement et de participation du public, tels que les comités consultatifs de résidents et les réunions publiques, ont généralement été annulés, une poignée de villes ayant opté pour des formats virtuels. Cette situation est compréhensible compte tenu de l'impératif de distanciation sociale, mais elle soulève des questions quant à la capacité des communautés à être représentées et à s'exprimer pendant la crise.

Malgré l'annulation d'événements et de réunions publiques, certaines collectivités locales ont trouvé d'autres moyens d'informer et d'impliquer les habitants. Depuis la mi-mars, Hamilton organise chaque semaine des réunions publiques virtuelles pour répondre aux questions des habitants sur le virus et la réponse de la ville. Le tableau de bord municipal de Vancouver aide les habitants à suivre les efforts de réponse locaux et l'état des services publics vitaux. L'adjoint au maire de Londres a organisé un cours d'éducation civique à domicile pour les enfants. Pour soutenir la santé mentale collective, la ville de Newmarket a lancé une campagne #StandApartTogether, nommant des "ambassadeurs de la positivité communautaire" pour diffuser des histoires sur le "bon côté" et la persévérance de Newmarket pendant cette période.

Les villes ont également rapidement mis en place des modèles de gouvernance pour répondre aux besoins nouveaux et émergents de leurs habitants les plus vulnérables. La ville de Toronto a mis en place une table de réponse ville-communauté avec 30 agences communautaires pour identifier et répondre aux problèmes émergents auxquels sont confrontés les résidents vulnérables, un plan de coordination communautaire avec des coordinateurs dédiés au niveau du quartier, et un portail pour solliciter des dons de charité de la part de la communauté. À Vancouver, le maire Kennedy Stewart a annoncé la mise en place d'un approvisionnement sûr en médicaments pour les quelque 20 à 30 % de toxicomanes vulnérables qui ne sont pas reliés au système de santé.

Les villes sont en train de créer des modèles de gouvernance pour planifier des réponses coordonnées et le rétablissement post-COVID-19. Dans des villes comme Gatineau, des groupes de travail sur la reprise économique locale rassemblent des dirigeants locaux pour trouver des solutions locales à la continuité et à la reprise des activités. La ville de Calgary a mis en place une structure de gouvernance COVID-19 afin d'adopter une approche holistique de la planification au sein de la structure administrative de la ville et avec les parties prenantes externes. Des campagnes en ligne comme #SupportLocalYC de Calgary et des sites Web comme Hometown Hub de Hamilton permettent aux résidents de soutenir leurs établissements locaux préférés à distance.

Ce sur quoi les villes doivent se concentrer à l'avenir

Bien que cela permette de dresser un tableau de la manière dont les villes réagissent à la crise, il est probable que nous soyons encore bien plus proches du début que de la fin de la réponse à la pandémie et du rétablissement.

Cependant, les médias et la communauté politique ont déjà commencé à faire des pronostics haletants sur le "redémarrage" à mesure que la courbe s'aplatit et s'infléchit, et que la distanciation sociale se réduit progressivement. Quand faut-il commencer à rouvrir ? Quels sont les entreprises et les services locaux qui devraient être rouverts en premier ? Quelles sont les implications pour la myriade de services municipaux ? S'il n'y a pas de retour à la normale rapidement, voire jamais, qu'est-ce que tout cela signifiera ? Il y a eu quelques analyses réfléchies sur la ville(ici, ici et ici), mais il a été franchement difficile de trouver le "signal dans le bruit", comme l'a dit l'analyste Nate Silver.

Plutôt que de contribuer à l'escalade rapide du bruit sur ce que les gouvernements doivent faire pour rouvrir et récupérer, nous allons nous concentrer sur la façon dont les villes doivent aborder la question. Nous proposons quelques principes qui devraient guider les villes dans leur réponse continue et leur planification du rétablissement.

Premièrement, il faut redoubler d'efforts en matière de collaboration et de coordination entre les villes et les gouvernements.

Bien que les circonstances et les contextes soient uniques dans chaque ville, il y a beaucoup plus de points communs que de différences dans la réponse à la crise. La construction de ce tissu conjonctif, horizontalement entre les villes et verticalement avec les gouvernements provinciaux et fédéral, sera essentielle pour planifier, naviguer et dépanner rapidement sur la voie qui s'ouvre à nous. Plus c'est pratique, mieux c'est : forums de coordination intergouvernementale permettant au personnel d'échanger des idées ; collecte conjointe de données, modélisation de scénarios et collecte de renseignements ; co-création et partage de projets de plans et de politiques de relance ; et mécanismes permettant de négocier rapidement des ajustements aux lois, règles et formalités administratives limitatives.

Deuxièmement, pour être efficaces, les réponses et les plans doivent être pilotés et informés au niveau local.

Dans chaque communauté, les habitants et les responsables locaux de tous les secteurs font preuve d'imagination, d'empathie et d'ingéniosité. Ils identifient également les lacunes critiques et la nécessité de trouver de meilleures solutions. Les réponses viennent de la base : entreprises, groupes confessionnels, associations de quartier, organisations à but non lucratif, organisations artistiques et culturelles et membres de la communauté. En fait, de nombreuses réponses apportées par les gouvernements locaux - qu'il s'agisse d'aide par crowdsourcing, de plateformes en ligne pour le partage d'informations ou de différentes formes de soutien financier et social pour les plus vulnérables - ont été inspirées et informées directement par les efforts déployés par les communautés. Les efforts déployés par les villes pour collaborer avec les acteurs civiques les plus proches de la communauté, les soutenir et les doter de ressources devraient être intensifiés afin de continuer à renforcer la résilience civique.

Troisièmement, un "accord financier de la ville" actualisé doit sous-tendre la poursuite de la réponse et du redressement.

L'impact total sur les finances des villes dépendra du calendrier et de la forme de la réouverture et de la reprise, mais il est d'ores et déjà évident qu'il sera important. À court terme, les villes perdront des revenus en raison du report de l'impôt foncier, de la réduction des frais d'utilisation des services municipaux et des transports en commun, ainsi que des pertes de revenus provenant de l'électricité locale, des services de distribution d'eau et du stationnement. À plus long terme, des facteurs tels que la résilience du marché du logement et l'évaluation des propriétés, ou la reprise des rues principales et des économies locales, auront des répercussions plus structurelles sur les budgets locaux. D'ores et déjà, les villes prévoient des déficits massifs, Toronto prévoyant des trous budgétaires de plusieurs milliards de dollars et Vancouver envisageant des réductions de services et des ventes d'actifs.

Les villes, qui sont limitées dans leur capacité à enregistrer des déficits, ne peuvent tout simplement pas planifier et agir efficacement sans une certaine certitude financière. Il incombe aux trois niveaux de gouvernement d'élaborer rapidement un "accord de financement des villes" à moyen terme. Les autorités locales, provinciales et fédérales doivent faire preuve de créativité et consentir des sacrifices. En outre, comme l'ont fait remarquer nos collègues de l'Institut des finances et de la gouvernance municipales, la crise a donné l'occasion de renouveler le dialogue intergouvernemental sur la manière dont les ressources destinées aux municipalités devraient être augmentées et sur la manière de renforcer la santé financière des municipalités à l'avenir.

Enfin, il faut laisser de la place à l'innovation dans le domaine des affaires urbaines, qui peut avoir un impact à plus long terme.

Cela peut paraître cliché, mais beaucoup de choses sont devenues possibles, ce qui n'était tout simplement pas le cas avant la crise. Des politiques et des transferts financiers autrefois considérés comme "irréalisables" ont été rapidement mis en place. Comme nous l'avons décrit plus haut, nous l'avons déjà constaté avec certains aspects de la réponse, tels que la réaffectation rapide des installations, des biens et des espaces publics des villes, ou de nouvelles structures de gouvernance et de nouveaux accords de travail. Lesquels de ces éléments sont nécessaires de manière permanente pour que les villes soient plus autonomes et disposent de ressources durables à l'avenir ? Quelles innovations en matière de conception des services et de politique, de gouvernance et de financement, de planification et de conception seront nécessaires pour permettre aux villes de traverser la crise et de tracer une voie plus résiliente à l'issue de celle-ci ? Les dirigeants municipaux, les administrateurs et les gouvernements partenaires, ainsi que les organisations civiques, les acteurs du monde des affaires et les habitants, doivent délibérément consacrer du temps et de l'espace à cette question.

André Côté est directeur d'un cabinet de conseil en affaires publiques axé sur la mission, et Selena Zhang est directrice de la stratégie et des projets spéciaux à l'Institut urbain du Canada. Tous deux ont travaillé auparavant en tant que directeur des programmes et de la recherche pour l'Institute on Municipal Finance and Governance (IMFG), à la Munk School of Global Affairs and Public Policy de l'Université de Toronto.